积极稳妥防范化解地方债风险
马梅若
连日来，地方政府债务风险备受关注，隐性债务风险尤其被重视。
7月24日召开的中共中央政治局会议提出，要“积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量”。
隐性债务问题还受到了研究机构的关注。7月21日，中国社会科学院国家金融与发展实验室国家资产负债表研究中心发布了《2017年一季度中国去杠杆进程报告》（以下简称《报告》）。《报告》称，一季度，中央政府和地方政府杠杆率都略有下降，但值得警惕的是“花样翻新”的替代性融资方案，导致隐性债务不断增长。
实际上，从去年年底开始，中央对地方政府债务的管理即逐步加强——《地方政府性债务风险应急处置预案》、《地方政府性债务风险分类处置指南》、《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》等一系列文件，均表明了决策层严堵“暗道”，惩治不规范融资行为的决心。
对地方政府债务加强管理受到市场人士的广泛支持，不过，也有不同声音称，加强地方政府举债管理与当前地方财政拮据的客观现实有所冲突。那么，当前形势下，究竟该如何看待地方政府债务风险？
首先，明确“稳”是当前的主基调。
7月24日召开的中共中央政治局会议对于当前经济形势的判断是“经济运行中还存在不少矛盾和问题，要站在经济长周期和结构优化升级的角度，把握经济发展阶段性特征，保持头脑清醒和战略定力……”这种表述透露出中央对当前形势的谨慎乐观，经济稳中有进的大背景下，中央并未忽视中长周期内可能的下行压力。
地方政府债务风险即是关切之一。一方面，改变地方政府的行为模式，改变软预算约束势在必行。国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员魏加宁表示，融资难、融资贵背后，部分原因就在于包括政府、国有企业在内的部分公共部门存在软性预算约束，信贷资金不能够更加直接地以更短的路径配置到效率更高、资金需求更紧迫的民营企业，于是就只好在金融市场上绕来绕去，链条越拉越长，而且层层加码，不断加重最终需求者——民营企业的融资成本。由此可见，整顿、规范地方政府债务与包括银行坏账、影子银行风险，乃至支持小微企业等多项重大改革息息相关。另一方面，最近两年，我国经济增速正处于从高增长向中高速增长的转换期。相应地，公共财政收入不可避免地告别了超常规增长阶段。在此背景下，中央对地方政府性债务的治理，客观上暂时与地方财政困难存在矛盾。
迫在眉睫的改革压力与客观存在的地方财政压力双重叠加，让地方政府债务规范与治理工作在推进过程中必须谨慎。也正因为如此，既“积极”又“稳妥”成了中共中央政治局会议对该项工作的定调。
其次，“稳”字当头并非不作为，而是要积极转变职能，创新管理办法。
强调“稳妥”并不等于不作为。实际上，对于如何“积极稳妥”，中央已有明确诠释。7月21日，在中南海召开的党外人士座谈会上，中共中央总书记习近平指出，稳中求进不是无所作为，不是强力维稳、机械求稳，而是要在把握好度的前提下有所作为，恰到好处，把握好平衡，把握好时机，把握好度。
这正是强调积极与稳妥之间的平衡。具体到地方政府债务，各级政府要在守住“稳”的底线的同时，积极转变职能，创新管理办法。要走出财政捉襟见肘之困境，不可能靠走老路或新瓶装旧酒，更不可能等、靠、要，依赖中央政府给政策、给资源，而当思考如何开源与节流。
节流之措包括裁撤冗员、缩减“三公”开支等。开源探索亦有不少。其中，作为关键的“明渠”，地方债已经在7月份迎来井喷式增长。Wind资讯统计数据显示，7月份，地方政府债发行规模达8453.08亿元，较6月份增长65%，同比翻了一番，创下自去年6月份以来单月最高。
不仅规模快速增长，创新尝试也一直未停。7月中旬，财政部、交通运输部印发
了《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》，在政府收费公路领域试点发行收费公路专项债券，以拓展公路建设筹资渠道，规范地方政府举债行为。这是继6月初推出土地储备专项债券后，对地方政府债券品种的进一步丰富，疏通了新的融资渠道。8月初，财政部印发了《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》，此举标志着中国版市政项目“收益债”即将开闸，地方政府可在法定专项债务限额内，按照地方政府性基金收入项目分类发行专项债券，从而立足基本国情，打造中国版地方政府市政项目“收益债”。
总之，“稳字当头”与“积极作为”背后真正的逻辑联结在于不回避风险、不逃避责任、不畏惧困难，以改革、创新与发展积极谋求真正、长远的“稳”。在这个过程中，值得警惕的是，面对地方政府偿债压力这种迫在眉睫的任务，过于急躁反而可能导致政策失衡。
因此，节流要避免流于形式，关键不在于某个方面的开支缩减，更在于彻底转变政府行为模式，转变软性预算约束，通过逐步提高国有资本上缴比例，加强预算编制的科学化和精细化，提高财政资金使用效率等，实现政府财政效率的优化；而开源亦需谨慎，切忌换汤不换药，包括各类新型债券品种在内的各类产品，必须真正尊重市场规律，依靠多元化的投资主体和渠道、公平交易的机构定位和科学规范的制度设计乃至完善的监督问责机制，而非依靠国家强制力和政府信用的“隐性光环”来拓展融资渠道。