3月13日，国务院总理李克强提请第十三届全国人民代表大会审议根据中国共产党十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》形成的《国务院机构改革方案》。方案提出，组建自然资源部，作为国务院组成部门。

下面，笔者就自然资源部的组建的背景、原因和如何落地谈几点看法。

组建的背景

首先，高层已经把自然资源作为一个整体考虑。十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，习近平总书记在《决定》的说明中指出，健全国家自然资源资产管理体制是健全自然资源资产产权制度的一项重大改革，也是建立系统完备的生态文明制度体系的内在要求。我国生态环境保护中存在的一些突出问题，一定程度上与体制不健全有关，原因之一是全民所有自然资源资产的所有权人不到位，所有权人权益不落实。

《国务院机构改革方案》提出，拟组建自然资源部，其主要职责是，对自然资源开发利用和保护进行监管，建立空间规划体系并监督实施，履行全民所有各类自然资源资产所有者职责等。

针对这一问题，全会决定提出健全国家自然资源资产管理体制的要求。总的思路是按照所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理的原则，落实全民所有自然资源资产所有权，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制。国家对全民所有自然资源资产行使所有权并进行管理和国家对国土范围内自然资源行使监管权是不同的。前者是所有权人意义上的权利，后者是管理者意义上的权力。这就需要完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责，使国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督。由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的。

党的十九大报告提出，“深化机构和行政体制改革。统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制，完善国家机构组织法。转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。赋予省级及以下政府更多自主权。在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。”“改革生态环境监管体制。加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系。坚决制止和惩处破坏生态环境行为。”

十九届三中全会提出，深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。党和国家机构职能体系是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是我们党治国理政的重要保障。深化党和国家机构改革，既要立足实现第一个百年奋斗目标，针对突出矛盾，抓重点、补短板、强弱项、防风险，从党和国家机构职能上为决胜全面建成小康社会提供保障；又要着眼于实现第二个百年奋斗目标，注重解决事关长远的体制机制问题，打基础、立支柱、定架构，为形成更加完善的中国特色社会主义制度创造有利条件。

其次，组建自然资源部的程序符合有关法律法规规定。《中华人民共和国国务院组织法》第八条规定：“国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并，经总理提出，由全国人民代表大会决定；在全国人民代表大会闭会期间，由全国人民代表大会常务委员会决定。”《国务院行政机构设置和编制管理条例》第二条规定：“国务院行政机构设置和编制应当适应国家政治、经济、社会发展的需要，遵循精简、统一、高效的原则。”第四条规定“国务院行政机构的设置以职能的科学配置为基础，做到职能明确、分工合理、机构精简，有利于提高行政效能。国务院根据国民经济和社会发展的需要，适应社会主义市场经济体制的要求，适时调整国务院行政机构；但是，在一届政府任期内，国务院组成部门应当保持相对稳定。”

第三，组建自然资源部着眼于转变政府职能。十八大指出，坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端，围绕推动高质量发展，建设现代化经济体系，加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能，结合新的时代条件和实践要求，着力推进重点领域和关键环节的机构职能优化和调整，构建起职责明确、依法行政的政府治理体系，提高政府执行力，建设人民满意的服务型政府。组建自然资源部，是国务院自然资源资产管理机构，主要行使各种自然资源摸清底数、确权登记、用途管制等职能。

组建的原因

组建原因主要是“为统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题，实现山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理。”

首先，自然资源管理分散在多部委，自然资源开发利用与保护的监管存在缺位现象。《宪法》、《物权法》都将自然资源作为一个整体。《宪法》第九条规定“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”《物权法》强化了各种自然资源的财产属性，并明确了其所有者身份。

新中国成立以来，历史时期不同和不同时期的重要任务不同，决定了属于自然资源的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源分别由不同的行政机构管理。基于不同利益的考虑，自然资源的开发利用和保护并未形成一个统一的整体。一些人和组织采取迂回或绕道的办法获得自然资源使用权，全民所有自然资源资产所有者职责并不明确，各自只管自己管辖的范围，加之多种多样规划之间的互相扯皮，造成监管乱、监管难、监管者缺位现象，从而为非法使用自然资源开了“一扇窗”或者说是“一扇门”，国家保障自然资源的合理利用并未完全兑现。

其次，自然资源的资产属性尚未真正得以充分体现，自然资源资产所有者职责没有明确。自然资源是人类生存和发展的重要物质基础。回顾新中国成立以来我国自然资源管理的历史，最初，我们主要是将自然资源视作农业、林业、牧业、副业、渔业、工业资源，相应的管理机构也分设于不同的管理部门，直到1998年国土资源部组建时将土地、矿产管理进行组合。而从市场角度来看，中国自然资源资产管理经过新中国成立近70年，特别是改革开放40年来的不断探索，自然资源管理秩序逐渐趋于稳定，相应的体制机制也日趋完善。同时，自然资源市场更加规范，虽然还有很多不足，和我们体制有关的是迄今自然资源管理仍未在管理机构中重视其资产属性，而更多是以资源来进行管理的。如国土资源部的机构设置中有耕地保护司、地籍管理司、土地利用管理司、地质勘查司、矿产开发管理司、矿产资源储量司，也仅仅在土地利用管理司的职责中重点明确是资产管理，并设有地价处、资产处、市场处等。另外，有的自然资源由于监管缺位等原因市场还有待进一步完善。由于新中国成立以来的自然资源管理更多表现为资源管理，而非资产管理，也没有明确自然资源管理部门履行全民所有各类自然资源资产所有者职责的权力，自然资源管理部门自然不能“越殂代疱”。这就致使所有者权益难以得到真正体现，国有自然资源资产流失责任在政府，责任在权力放在了“百宝箱”。权力的真空为“权益”流失提供了很好的出入口，出现“矿老板”、“煤老板”、“地王”瞬间暴富是在所难免，或者说是“顺理成章”。

第三，国土空间用途管制处于多、散、乱状态，各种规划难以真正落地。有关国土空间用途管制的规划多达几十种，其中，国土资源部有组织编制土地利用规划、国土资源规划、矿产资源规划、地质勘查规划等规划的职责，国家发展和改革委员会有组织编制主体功能区规划的职责，住房和城乡建设部有组织编制城乡规划的职责，水利部有组织编制水资源规划的职责，农业部有组织编制草原规划的职责，国家林业局有组织编制森林、湿地等资源规划的职责，国家海洋局有组织编制海洋规划的职责等等。各种规划编制受资料所限，更多是基于部门利益，也只能基于部门范围内考虑，法律依据不统一、标准不统一、实施时间段不统一、基础不统一，致使规划在落实中大打折扣，甚至根本不能执行，只能作为图片在墙上挂挂，管理部门也只能是“望图兴叹”。随着近几年“多规合一”试点的逐步推广，国土空间用途管制的规划日趋完善，已经成为政府进行投资和宏观调控的重要抓手，但部门之间“分崩离析”的状态依然成为影响规划落地的“篱笆”。

如何落地？

自然资源部的主要职责是，对自然资源开发利用和保护进行监管，建立空间规划体系并监督实施，履行全民所有各类自然资源资产所有者职责，统一调查和确权登记，建立自然资源有偿使用制度，负责测绘和地质勘查行业管理等。所以，组建自然资源部，从长期来看能更加规范自然资源开发利用和保护，让自然资源开发利用和保护回归理性，相关法律体系更趋完善，宏观调控功能更加成熟。

为加大生态系统保护力度，统筹森林、草原、湿地监督管理，加快建立以国家公园为主体的自然保护地体系，保障国家生态安全，机构改革方案还提到，将国家林业局的职责，农业部的草原监督管理职责，以及国土资源部、住房和城乡建设部、水利部、农业部、国家海洋局等部门的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责整合，组建国家林业和草原局，由自然资源部管理。国家林业和草原局加挂国家公园管理局牌子。其主要职责是，监督管理森林、草原、湿地、荒漠和陆生野生动植物资源开发利用和保护，组织生态保护和修复，开展造林绿化工作，管理国家公园等各类自然保护地等。不再保留国家林业局。这说明自然资源部的权利变大了，更多会体现在自然资源管理工作便利高效方面。

对于如何使方案中的内容得到落实，笔者认为需要处理好以下几个方面的问题：

首先，组建自然资源部是否跟强化生态环境保护有管理上的冲突，需要找到各自恰当的边界。组建自然资源部和生态环境部都是建设“美丽中国”的重要举措。组建自然资源部是“为统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题，实现山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理。”组建生态环境部是“为整合分散的生态环境保护职责，统一行使生态和城乡各类污染排放监管与行政执法职责，加强环境污染治理，保障国家生态安全，建设美丽中国。”自然资源部在生态环境保护中具有“生态保护修复”职责，生态环境部在生态环境保护中具有“加强环境污染治理”职责，前者重点在自然资源开发利用中的生态保护系统修复和综合治理，体现“谁破坏、谁治理”的责任，后者重点在环境污染监督、执法、治理，体现政府在环境污染治理中的更多责任和义务。自然资源部和生态环境部两者之间有一定的交叉。所以，自然资源部和生态环境部下的部门设置如何协调，如何找到各自恰当的边界线，这是一个非常重要的问题，也是职责编制机构非常关注的，既要防止出现“权力”真空区域，又要防止出现过多的“权力”交叉和重叠区域。总的原则是要体现强监管的统一性、穿透性，特别是专业性。

其次，组建自然资源部需要进一步强化自然资源资产属性，适当在机构设置中增强资产管理力量。相信，随着自然资源部的组建，自然资源资产管理会有所加强，机构设置中也会相应增强资产管理的力量。需要加快实现自然资源资产管理公平和效率的目的。自然资源管理手段需要更加体现使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的原则，以大数据为基础的自然资源资产“云管理”工程和价值工程建设需要进一步提速。作为自然资源管理约束结构的国土空间管制规划需要由单一规划向多元规划进行重组。以产权和产籍作为自然资源资产管理关键的权益与分配制度需要不断创新。自然资源资产资本化运营机制需要进一步完善。自然资源资产的监管和调控手段的系统性需要高效的机制。自然资源资产管理体制的改革和创新力度需要进一步加大、加快、加强。

第三，组建自然资源部需要加快自然资源法律制度建设，充分发挥好法治的重要作用。组建作为土地、矿产、海洋、森林、草原等自然资源统一法典的《自然资源法》起草委员会和研究小组，借鉴吸收各国自然资源法律制度，尤其是其背后的法理，为管理的法治化奠定厚重的法律基础。从自然资源权益主要分类标准和种类入手，注重占有在自然资源权益中的重要地位。按照“有财产就有义务，使用财产就承担义务”的法理，为自然资源所有者和使用者设定相应的权利和义务。与此同时，注重平衡与人、政府和社会相互之间的利益。如，当事人不能随意创设自然资源权益，不符合规定的自然资源权益在法律上无效；必须按时缴纳自然资源税款，是否按时缴纳自然资源税款与当事人的民事请求权和信用密切关联；禁止自然资源所有者和使用者过度利用自然资源；允许为确保自然资源开发利用秩序的相对稳定，在资源环境承载力阈值下，创新分区管制规划，增加自然资源开发利用管理手段；为防止政府过度干预使用者权益，规定国家征收（用）的目的、程序和必须给予合理公正的补偿，而且监察委员会、审计署和法院对自然资源开发利用和保护管理活动拥有广泛的监察权、审计权和司法权。

第四，组建自然资源部需要加强不动产登记体制机制建设，为国家安全和稳定奠定坚实的数据基础。自然资源不动产统一登记管理体制机制建设，是关乎国家安全和稳定的大计。从工作便利高效的角度来看，对土地调查和确权登记管理职责、矿产资源调查和确权登记管理职责、水资源调查和确权登记管理职责，草原资源调查和确权登记管理职责，森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责，海洋资源调查和确权登记管理职责以及国家测绘地理信息局的职责整合，势必加快了自然资源不动产统一调查和确权登记管理的速度和效率，为更好地进行自然资源统一管理和国家宏观调控奠定坚实的数据基础。

第五，组建自然资源部需要加强自然资源普查工作，充分发挥好测绘和地质勘查行业管理职责。土地、矿产、水、海洋、林业、草原等自然资源普查工作需要统一进行，协同作战，规避标准不统一和实施时间节点不统一的现状，充分发挥好测绘、地质调查主力军以及地勘队伍的作用，充分发挥大数据的优势，形成全国真正的自然资源“一张图”。

下一步，自然资源部如何进行改革，如何设置部门和功能，这还要等各部委内部的“三定”方案及新一届领导上任之后就会水落石出，我们拭目以待。