在矿业圈，有着中美双硕士学位的钱学凯一直非常活跃，作为一名律师，钱学凯长期关注矿业行业政策动向，在国内外矿产勘查开发投资、矿业并购重组及矿业纠纷等法律问题方面有着丰富的经验。日前，就建设项目压覆矿产资源审批、补偿制度相关的法律问题，钱学凯律师从法律专业角度，对实际操作的流程谈了自己的看法。

　　记者：建设项目压覆矿产资源审批走过了哪些法律历程？

　　钱学凯：我国现行建设项目压覆矿产资源审批制度规定见于《矿产资源法》及各级国土资源主管部门的规章制度。《矿产资源法》规定：“在建设铁路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物或者建筑群之前，建设单位必须向所在省、自治区、直辖市地质矿产主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况。非经国务院授权的部门批准，不得压覆重要矿床。”可见，建设项目压覆矿产资源审批是《矿产资源法》赋予国土资源主管部门的一项重要行政权力，其性质属于行政许可，旨在通过行政审批程序保护国家矿产资源，保障建设项目的顺利进行，维护矿业权人的合法权益。

　　2000年12月28日，国土资源部下发了《国土资源部关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》（以下简称“386号文件”）。文件规定，需要压覆重要矿产资源的建设项目，由建设单位提出压覆重要矿产资源申请，省级国土资源主管部门进行审查，并出具评估报告；需要压覆非重要矿产资源的建设项目，由建设单位提出申请，由县级以上地质矿产主管部门审查，并出具评估报告，报省级国土资源主管部门批准。

　　2010年9月8日，国土资源部又下发了《关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（以下简称“137号文件”）。其中规定，凡建设项目实施后，导致其压覆区内已查明的重要矿产资源不能开发利用的，都应按规定报批，未经批准，不得压覆重要矿产资源。建设项目压覆重要矿产资源由省级以上国土资源行政主管部门审批；压覆石油、天然气、放射性矿产，或压覆《矿产资源开采登记管理办法》附录所列矿种（石油、天然气、放射性矿产除外）累计查明资源储量达大型矿区规模以上的，或矿区查明资源储量规模达到大型并且压覆占1/3以上的，由国土资源部负责审批。凡符合审批要求的压覆重要矿产资源申请，国土资源部自受理之日起20个工作日内做出决定，并通知申请人。137号文还对压矿补偿范围做出了规定。

　　记者：137号文件与386号文件有哪些区别？又有什么联系？

　　钱学凯：386号文件没有对压覆矿产资源审批和矿业权人经济补偿的程序做出具体规定，只是原则性地表示“压覆矿产资源批准程序在先，对矿业权人的经济补偿程序在后”，在压覆矿产资源行政审批过程中，矿业权人既没有知情权，也没有参与权，只能在压覆矿产资源批复后被动地与建设单位进行谈判。此外，386号文件只规定了采矿权人与建设单位签订补偿协议，对压覆探矿权项目没有做出相关规定。

　　而137号文件则在补偿规定中明确使用了“矿业权人”的概念，不再对压覆探矿权和采矿权进行区分，同时将建设单位与矿业权人签订的补偿协议作为对压矿审批程序的必备文件，将补偿程序前置，从而避免了矿业权人陷入因行政机关先行批复再与建设单位协商补偿的被动局面。此外，137号文件还明确规定了建设项目压覆矿产资源的补偿范围，“建设项目压覆已设置矿业权矿产资源的，新的土地使用权人还应同时与矿业权人签订协议，协议应包括矿业权人同意放弃被压覆矿区范围及相关补偿内容。”补偿范围原则上包括两项：一是在当前市场条件下，矿业权人被压覆资源储量应缴的价款，无偿取得的除外；二是所压覆的矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失。

　　与386号文件相比，137号文件做了较大调整，主要表现在六个方面：第一，调整了重要矿产资源的概念，同时不再对“非重要矿产资源”的压覆审批做出规定。第二，重新界定了“重要矿产资源”范围，更多地下放了审批权。第三，对建设项目压覆重要矿产资源的审批程序做出了明确具体的规定，更便于操作。第四，将建设单位与矿业权人签订协议作为审批必备条件，从程序上给予矿业权人介入的权利。第五，审批结果通知矿业权人，从而使矿业权人有了更多的知情权。第六，明确了审批工作期限。

　　137号文件发布以来，各地国土资源主管部门先后发布了相应的审批管理文件，对建设项目压覆矿产资源审批权限和管理流程做出了规定。

　　记者：在实际纠纷案件审理中，压矿补偿原则主要依据哪些条款？

　　钱学凯：法院在解决民事侵权诉讼纠纷过程中，对适用法律有严格的标准。举个案例：在唐山某不锈钢公司与当地一家煤炭公司侵权损害赔偿纠纷上诉案中，最高人民法院的民事判决书认为，“不锈钢公司（建设单位）所提及的《国土资源部关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》与《河北省建设项目压覆矿产资源管理暂行办法》，主要是为了避免和减少建设项目压覆重要矿产资源而做出的规定，其要求在开发建设项目之前，对地下矿产资源进行压覆评估、审查、批准等。而当地这家煤炭公司（矿业权人）起诉请求的是压覆发生之后不锈钢公司赔偿其停产所造成的损失，并非从事建设项目开发前确定是否压覆矿产资源的问题。”

　　压矿补偿原则一直是压矿纠纷案件审判中争议的焦点，目前有两种认识。一种意见认为，侵害探矿权的，应仅赔偿探矿权人的直接投入，而不应补偿探矿权人可能获得的相应利益。因为未来是否能取得采矿权尚不确定，探矿权人能否获得实际收益也不确定。另一种意见则认为，侵害探矿权应赔偿其相应的财产价值。而对于探矿权财产价值的确定，是非常专业且复杂的问题，故可以考虑将探矿权价值评估这一专业问题交由具有探矿权评估资质的相应机构来完成。在相应的专业机构出具专业鉴定报告之后，法院可以将探矿权鉴定报告所确定的探矿权价值数额作为具体确定探矿权人损失的赔偿依据。

　　137号文件规定的“补偿范围”原则被行业普遍理解为“直接损失”原则。虽然部门规章不是人民法院审理案件的依据，但在实践中，当事人往往会引用该规定作为拒绝或限制赔偿的依据，这导致压矿纠纷审判适用法律有冲突之处。

　　在内蒙古锡多铁路股份有限公司与天津华北地质勘查总院的探矿权纠纷案中，针对侵害探矿权的损害赔偿问题，最高人民法院民一庭仲伟珩法官撰文认为，根据侵权责任法的相关规定，侵害探矿权的，应承担相应的侵权责任。对侵害探矿权的损害赔偿，应是对探矿权作为一种独立的用益物权财产价值的赔偿，而不是仅指对探矿实际投入的直接损失的赔偿；对探矿权的财产价值，必要时人民法院可以委托有资质的专业评估机构予以确定。

　　记者：签订补偿协议与压矿审批之间有什么关系？

　　钱学凯：137号文件通过两个方面，对386号文件有关压矿补偿规范进行了补充和修订，一是将386号文件规定的审批程序进行了调整，将建设单位与矿业权人签订补偿协议作为压矿审批的必备程序，从而督促建设单位为了早日获得压矿批复尽快与矿业权人达成补偿协议，事实上将压矿补偿程序提前，对矿业权人的利益从程序上给予保护。二是对压矿补偿范围进行了规定，实际上对补偿项目进行了限定，降低了矿业权人的预期，对建设项目的顺利推进起到了促进作用。此外，137号文件还衔接土地管理措施，进一步推进压矿审批，“凡申请办理土地预审或用地审批的，要按照有关规定，提交省级国土资源行政主管部门出具的未压覆重要矿产资源证明或压覆重要矿产资源储量登记有关材料。否则，不予受理其用地申请。”因为储量登记是以压矿审批作为前提条件，故实际上把用地审批与压矿审批进行了捆绑。

　　这一左一右的政策规定看起来是一个平衡之策，但仍然存在着一些问题。首先，对压矿行为进行审批与压矿补偿是完全不同性质的事情，前者是国土资源部门基于法定职权的行政行为，后者则是民事主体之间因侵权而进行赔偿或补偿的民事合同行为，压矿审批主要是为了避免和减少建设项目压覆重要矿产资源而做出的规定，其要求在开发建设项目之前，对地下矿产资源进行压覆评估、审查、批准等。行政机关主要考虑建设项目压矿是否合理和必要，是否过多地造成资源破坏和浪费，而在市场经济条件下，矿产资源勘查开发基本上是商业投资行为。两者之间的不匹配，有可能导致建设单位因为迟迟拿不到压矿批复，进而拿不到土地审批手续，从而影响了建设项目的建设进度。这虽然在一定程度上保护了矿业权人的利益，但对建设单位同样也有不公平之处。

　　其次，由于压矿补偿需要经过调查评估的程序很复杂，建设单位与矿业权人短时间内无法完全达成一致，因而不能很快完成补偿协议签订及相关工作。为了满足国土资源部门关于压矿审批由建设单位提供与矿业权人签订补偿协议的要求，许多建设单位与矿业权人实际上只签订意向性协议。《国土资源部关于进一步改进建设用地审查报批工作提高审批效率有关问题的通知》第二条第二款规定：“建设项目用地压覆已设置矿业权重要矿产资源时，对于建设单位与矿业权人在短期内难以签订补偿协议的，建设单位与矿业权人可先签订意向性协议。”这样，一些单位为了应付通过审批，签订补偿协议程序只是流于形式，甚至在某些情况下还产生了负面效果。例如，福建省一家矿业开发有限公司与某一线路的铁路（闽赣）公司筹备组签订了探矿权压覆补偿意向书。双方约定，建设单位施工阶段实施的项目确实压覆了矿权区块，矿业权人同意对方进行相应补偿后放弃压覆部分区块的探矿权。补偿标准以国家有关法律法规为依据，并根据矿业权人实际投入及取得地质成果确定，具体补偿费另行协商并签订补充协议。这一协议对建设单位而言更有意义，因为它满足了压矿审批的形式要件。矿权所在地的省国土资源厅鉴于建设单位和矿权人签订补偿协议，才会同意建设单位压覆矿业权人所属的矿区。但是，这种意向书对矿业权人则没有太多的现实意义，因为双方实际并未规定实质约束条款；相反，由于条款设计不谨慎，反而为日后纠纷埋下了隐患。建设单位在签订协议后，不履行协议，矿业权人多次向铁路部门、地方政府主管部门反映情况，均未得到答复，诉至法院。法院判决认为，由于矿业权人在后来没有办理探矿权延续（实际上国土资源主管部门在铁路项目建设立项后也不予办理探矿权延续），导致探矿权人的探矿权失效，不符合意向书规定的“施工开始时确实压覆了探矿权区块”的条件，从而驳回矿业权人要求补偿的请求。虽然我们对这一判决结果持有不同意见，但当事人盲目草率签约也是其权利丧失的重要原因。因此，我建议对实践中压矿审批之前建设单位与矿业权人签订补偿协议的这一要求做出适当调整，不再规定建设单位一定要在压矿批复前与矿业权人签订补偿协议，而是要求建设单位履行查询和通知矿业权人义务后，矿业权人如果不能与建设单位达成赔偿与补偿协议的，应当自行进行证据保全，双方可以通过诉讼解决纠纷，但矿业权人对经过批准的压矿项目无权提出“停止侵权”的请求，只可以要求法院给予赔偿或补偿。