《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称《规划纲要》），明确提出了“十五五”时期经济社会发展的主要指标和重大战略任务，也为继续深化矿产资源管理改革指明了方向、提出了新的要求。“十五五”期间，要以贯彻落实新修订的矿产资源法及其配套法规为总抓手，持续深化矿产资源管理改革，为建设能源强国、加快新型能源体系建设，为建立有效市场和有为政府相结合的协同机制做出贡献。

　　“十四五”期间矿产资源管理改革进展

　　“十四五”期间，自然资源部以修订出台矿产资源法为代表，深入推动矿产资源管理改革，进一步优化了营商环境。

　　一是矿产资源法修订出台。相比“96版”矿产资源法，新修订的矿产资源法主要有以下特点：实行权证分离，将物权登记与勘查开采许可相分离；全面推进竞争性方式出让矿业权，通过招标、拍卖、挂牌等竞争性方式出让；勘查/开采方案必须由行政机关审查批准；建立探矿采矿“直通车”制度；对油气矿业权实行探采合一制度；探矿权期限为五年，期限届满可以续期，最多不超过三次，续期时应当按照规定核减勘查区域面积；建立矿区生态修复方案编制制度；明确矿产资源规划的层级、编制依据、编制机关、审批机关等；明确矿产资源督察的法律地位、督察主体、督察对象、督察内容等；另外，还对矿产资源压覆管理和矿业用地办理做出了明确要求。

　　二是部相继出台自然资规〔2019〕7号文、〔2023〕1号文、〔2023〕4号文、〔2023〕6号文等。以上文件，除了在新修订的矿产资源法中进一步明确的条款以外，还有一些条款正在使用：矿业权交易或出让的保函和保证金制度，油气出让区块的起始价确定标准，协议出让范围和出让程序、出让机关，探矿权延续登记时勘查面积扣减比例和抵扣要求，进入油气勘查市场的市场主体资质要求，允许在采矿权深部和上部开展勘查以及矿产资源综合勘查等。另外，自然资发〔2023〕34号文对油气勘查实施方案和开发利用方案编制也做了规定。

　　三是出台了有关矿业权出让登记、拓展出让区块来源、规范矿业权出让收益、新修订的矿产资源法实施衔接过渡期间矿业权登记办理等规定，进一步优化营商环境，为加大区块出让、助力新一轮找矿突破战略行动等做出有益探索。

　　“十五五”时期深化油气资源管理改革的重点

　　《规划纲要》明确提出，坚持有效市场和有为政府相结合，纵深推进全国统一大市场建设，加快构建高水平社会主义市场经济体制，增强高质量发展动力。“十五五”期间，在推进落实新修订的矿产资源法的前提下，矿产资源管理还应在以下几个方面加大研究力度，以高质量的政策措施赋能新一轮找矿突破战略行动，助力“数字中国”和中国式现代化建设。

　　研究制定出让区块划设标准及管理规范。提供优质的出让区块是有效吸引企业参与、实现找矿突破的重要基础。自然资办发〔2023〕49号文印发以来，相关单位报送出让区块力度有所加大，但区块质量参差不齐，后续工作量较大，直接影响区块出让的进度和效率，需进一步完善相关标准要求。一是要以多年实践为基础，制定出台统一的标准规范，报送区块应包括区域基本地质、生储盖及烃源岩、已有勘探深度及效果、周边区块的见油见气等矿化线索、物化探及已有工作量等；二是划设区块与已有矿业权、生态保护区的重叠及处理情况（尤其是省厅报送的区块），区块报送系统需开发自动检测功能，不符合基本要求的不予接收；三是完善区块报送成效奖励机制，可以分国有石油企业、资源管理部门、事业单位或大学院校、社会企业等不同性质单位，分门别类制定不同奖励机制，如以少核减矿业权或抵扣面积、增列专项工作预算、优惠出让金或税费等方式，进一步鼓励和规范区块报送、拓宽和稳定区块来源。

　　完善竞争性出让方式和出让机制。新修订的矿产资源法明确提出，全面推进竞争性方式出让矿业权，通过招标、拍卖、挂牌等竞争性方式出让。自然资源部自2012年启动以竞争方式出让油气探矿权以来，对招标、拍卖、挂牌等方式都进行了探索，现已基本确定以挂牌出让为主要方式，虽然操作简单、廉政风险小，但已显示出其弊端，主要是无法考量竞争主体的技术实力、对周边区域的认识，且会有炒作嫌疑（这也是溢价率高的主要原因之一）等，唯一的判定标准就是价高者得，存在“以偏概全”的隐患，需进一步研究完善。一是充分考虑市场主体的技术实力和业务积累，深化借鉴推广新疆、贵州等地的熔断机制，探索推进以招标、拍卖、挂牌为主的综合竞价形式，充分贯彻“有效市场和有为政府相结合”的要求，建设全国统一大市场；二是研究落实“4号文”细则，提出对采矿权深部、探矿权周边零星区块和“夹缝”资源协议出让的操作程序；三是研究出台更有利于其他社会资本进入的政策措施（如降低门槛、允许联合竞标等），合理引导市场预期，鼓励加大对“四新”领域及久攻不克的高难度地区进军力度，扩大油气潜力。

　　建立“一次填报、多处应用、全流程共享”机制，促进管理“全链条”无缝衔接。新修订的矿产资源法以矿业权管理为基础，建立了涵盖油气区块出让、矿业权登记、方案审查、储量评审备案、行政许可、油气监督等环节的油气资源上游管理全链条，需要对每个环节进一步梳理规范，打通堵点。一是以空间规划“一张图”为根本，建立“一次填报、多处应用、全流程共享”机制，在“出让+登记”制度框架下，进一步精简要件，简化手续，能够内部获取的全部内部获取、不需要企业提供，切实减轻矿业权人负担；二是研发登记许可审批的标准化智能审查模式，设定关键信息和数据判断标准，增强系统的自动识别能力，开发智能审批功能，减少人为判断、提高效率，进一步优化营商环境。

　　建立油气区块分层管控，优化生态保护红线内资源勘查开发利用机制。由于矿产资源的形成和地质条件具有不确定性，难免在区块设置（存续和出让矿业权）中就会有因生态保护要求而不能利用的矿产资源，应研究建立相应机制，既有效保护生态环境，又促进油气资源开发利用。一是允许矿业权人在自己所拥有的有效矿业权内部署开发井，通过水平井或大位移井开采生态保护红线内的油气资源，探索形成油气区块分层管控的开采模式；二是提前对接“探转采直通车制度”，在出让区块设置时充分考虑禁限区政策，提前制定差别化管理预案，允许通过分层管控方式对生态保护红线内的资源加大开发利用。

　　完善勘查开采方案编写要求与审查机制。新修订的矿产资源法规定，矿业权人在完成矿业权确权登记后，开展勘查、开采工作前，必须按照有关要求编写并提交勘查方案和开采方案，报原矿业权出让部门批准，才能获得勘查许可证和采矿许可证。两个方案虽然都需要自然资源管理部门审批，但审查重点和机制应有所不同。一是勘查方案应以促使矿业权人加大勘查力度为主，重在取得发现。方案编制应侧重于未来五年工作部署、经费投入（新出让区块可以在出让公告中明确提出勘查要求），应重点写明勘查目标和任务（包括对区域地质、地层岩性、构造特征、油气地质条件以及对以往地质工作的认识）。每年度勘查工作部署（包括二维地震、三维地震、钻井等）、预期成果等，矿业权延续时要重点审查其完成情况。二是开采方案重点是资源开发和高效综合利用，重在应采尽采。方案编制应重点关注申请区域内油气探明储量及劈分等，油气田开发指标、设计生产规模、储量动用、采收率、商品率的合理性，与生产规模和年限相适应的主要技术指标，共伴生资源的综合利用（主要是溶解气、凝析油、硫化氢、二氧化碳等），安全生产、环保、土地复垦、绿色生产技术的运用及环境保护等。

　　完善监管与审批联动机制。新修订的矿产资源法第十四条规定：国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府矿产资源开发利用和监督管理情况进行督察。这就是说，由自然资源部及其派驻地方的督察机构对各省级人民政府的矿产资源开发利用和监督情况进行督察，进一步明确了监督主体和督察对象、督察任务。考虑到现有机构和督察队伍力量，一是建强和规范省级矿产资源监管队伍，增加专业技术人员比例，对本区域内的矿业权人开发利用资源情况进行督察，并接受自然资源部及派驻地方的自然资源督察机构的监督，将相关的监管、信息公示信息等及时汇入空间规划“一张图”系统，提高监管的智能化水平和服务能力；二是完善监管与审批联动机制，矿业权审批登记（主要是延续变更等）必须核对矿业权人申报的工作量完成情况与监管结果，并根据监管结果决定是否进入下一环节，以空间规划“一张图”为平台，深度融合监管与矿权审批，进一步完善监管与审批联动机制，发挥监管在油气资源管理中的重要作用。

　　研究出台后备资源储备政策和管理办法。新修订的矿产资源法第五十条规定，国家构建产品储备、产能储备和产地储备相结合的战略性矿产资源储备体系；第五十三条规定，国务院自然资源主管部门会同有关部门，根据保障国家矿产资源安全需要，结合资源储量、分布情况及其稀缺和重要程度等因素，划定战略性矿产资源储备地。结合全国油气资源评价结果，一是根据已探明油气储量及预测潜力（如鄂尔多斯、四川、渤海湾、塔里木、松辽、珠江口等主要盆地），适当划定相应的主产区、储备区，制定特殊的矿业权面积退减或保留政策，满足国内油气供应的核心需求和兜底需求；二是积极开拓新区和其他领域勘探，多投放勘探区块，允许企业进行勘探，发现储量后就地保存，但需要用其他方式给予补偿（如在其他地区竞争中获得探矿权，可以用于抵扣相应面积或出让金，也可以在同一矿业权人的其他区块核减时用以置换抵扣），保留的矿业权归原矿业权人所有，以备紧急时启用；三是提前对接“3060”行动计划，研究传统化石能源和油气资源“兜底保障”的基本需求、实现途径和供应机制。

（作者单位：自然资源部油气资源战略研究中心 丁锋 郭晶）