国务院办公厅8月20日转发财政部《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》（下称《指导意见》或“新规”），针对政府和社会资本合作（PPP）存量项目，提出一系列新的细化措施，旨在提升项目运行质量效益，持续提高公共服务供给水平，推动经济社会平稳健康发展。

“2023年11月，国家发展改革委和财政部联合推出PPP新机制，将PPP模式范围缩窄至基于使用者付费特许经营模式。而在此之前，已有大量PPP项目相继完成建设，进入运营期，且一些存量PPP项目的经营条件和经济可行性等发生显著变化，未能真正有效产生经营活动现金流。《指导意见》的出台将有效解决存量PPP项目政府承诺支出责任等问题。”中央财经大学教授温来成在接受《经济参考报》记者采访时表示，在存量项目实行分级分类管理、地方政府切实履行主体责任、加强预算和债务管理等方面，新规都有了进一步明确。

围绕保障在建项目顺利建设，《指导意见》明确，分类分级推进实施，保障合理融资需求。地方政府要根据经济社会发展需要、项目性质和财力状况，按照轻重缓急合理排序，优先实施具有一定收益的项目，持续保障项目建成完工。

对接近完工的项目，《指导意见》指出，要抓紧推进建设、及时验收决算、及早投入运营。对推进缓慢的项目，要进一步论证建设内容，研究压缩实施规模、优化建设标准、调整配套建设内容等，减少不必要建设成本，相关程序严格按照《政府投资条例》《企业投资项目核准和备案管理条例》等有关规定执行，原则上不得超出已核定概算总投资。值得关注的是，《指导意见》强调，政府方、社会资本方要及时足额缴纳项目资本金。2024年底前未开工的项目原则上不再采取PPP存量项目模式实施。

近年来，庞大的存量PPP项目融资难问题受到各方高度关注。针对保障合理融资需求，《指导意见》提出，对已签订贷款协议的项目，金融机构要依法履约，根据项目资金需求，在符合放款条件、风险可控前提下及时发放贷款。对未签订贷款协议的项目，要在充分尽职调查基础上，合理确定贷款规模、利率、期限、抵质押品等信贷条件。同时，金融机构要优化信贷审批流程，不得无故终止，不得要求地方政府或相关部门出具承诺或证明文件。

在推动已运营项目平稳运行方面，《指导意见》强调，相关各方应依法履约按效付费，加强项目运营监管，推动实现降本增效。同时，规范做好项目移交。对不符合移交标准的项目，社会资本方要及时整改。

“资金来源上，新规中也有了新的变化。”温来成指出，例如，除了预算内资金，《指导意见》提出，对符合条件的在建项目，地方政府可统筹运用一般债券、专项债券等资金，用于PPP存量项目建设成本中的政府支出。对已运营项目，地方政府要将运营补贴等政府支出责任纳入预算管理，严格执行支出计划，不得挪用本应用于PPP存量项目支出的预算资金或擅自改变资金用途，可安排使用相关地方政府专项债券资金，有序处理社会资本方垫付建设成本问题，推动PPP存量项目持续稳健运营。

《指导意见》明确，加强组织保障。地方政府履行主体责任、压实相关部门和单位责任、项目实施机构加强资产管理、防范各类次生问题。同时强调，财政部门要加强预算管理，强化地方政府债务管理，地方政府通过发行政府债券筹集建设资金的，举债一律不得突破法定限额，确保财政安全和可持续。

南开大学金融发展研究院院长田利辉表示，《指导意见》的核心目标在于防范存量PPP项目风险、优化项目全生命周期管理。政策直击存量PPP乱象，通过“准入—过程—退出”全流程监管，重构PPP高质量发展逻辑。通过明确风险分担机制、绩效挂钩付费机制，倒逼社会资本提升运营能力。同时，鼓励“存量+增量”打包开发，为优质社会资本提供新赛道。长期来看，这一变化将筛选出真正具备产业运营能力的参与者。