战争初期，由于时间、经费的极度紧张，国民政府不得不把精力用于利用内迁及原有民营工矿企业的设备，以图在最短的时间内推动工业的发展。也就是说在战争初期，国民政府基本上沿袭了战前发展模式。
1939年1月，国民党五届五中全会在重庆召开。以此为转折点，国民政府开始对国营资本大规模投资。1939年5月，国民政府在重庆召开全国生产会议，蒋介石在开会训词中提出：“要集中资本，扩张生产……我们今天要发展国家资本、奖励私有资本、欢迎友邦资本，来扩大战时生产。”此后，国营工业的中心地位确立。
在此之前，社会思潮已经发生变化。“30年代的世界经济危机，使得一些人原本坚持自由主义观点的政治家和实业家开始发生变化。美国发生了‘罗斯福新政’，在上海，商会也出面要求政府出来干预经济。不管他们是出于个人的利益还是国家的利益，这都给‘管制经济’提供了理论和现实依据。”赵兴胜说。
事实上，国家资本的战时统制也得到了许多民间资本的支持。“那一代人受苏联经济模式的影响特别大，包括卢作孚本人也都赞成实行战时经济统制。”赵晓铃对《商务周刊》说。
而国民政府发展国营工业，也强调“不以营利为目的”。“这一点，蒋介石和孔祥熙都明确讲过。”赵兴胜介绍说，1939年，国民党中央委员会即确定了“国营及省营工矿业等，应均以供给国防需要增进社会繁荣为方针，不以与民争利为目的”。
但事实与国民政府的这一说辞完全相反。宋子文任部长的财政部，1939收买了民营川渝漂鬃厂，并将其扩建为具备漂制四川全省白鬃的能力——等于抢走了四川所有同行的饭碗。后来，国民政府财政部又参资并经营中国茶叶公司。
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